Česká republika v posledních letech výrazně zvyšuje výdaje na obranu, nakupuje novou techniku a mění strukturu i způsob přípravy Armády ČR. Samotné peníze, vojáci a moderní výzbroj však obranyschopnost státu nezajistí. Stejně důležitý je právní rámec, který musí umožnit státu, armádě i průmyslu reagovat rychlostí odpovídající současným hrozbám. České obranné, krizové, akviziční i mobilizační právo proto potřebuje důkladnou revizi. Ta však musí rozlišit chybějící pravomoc, nevyužitý nástroj a špatně nastavenou praxi. Nejde přitom o to dát armádě nekontrolované pravomoci nebo rezignovat na transparentnost veřejných zakázek. Cílem by měl být systém, v němž stát dokáže rychle rozhodovat, armáda pružně získávat potřebné schopnosti a demokratické instituce účinně kontrolovat, zda jsou mimořádné pravomoci využívány zákonně, účelně a hospodárně.

Změna bezpečnostního prostředí vyžaduje prověřit také právní prostředí, ve kterém český stát zajišťuje svoji obranu. Základní pilíře současné obranné legislativy vznikaly převážně na přelomu tisíciletí. Zákon o ozbrojených silách České republiky a zákon o vojácích z povolání pocházejí z roku 1999, zákon o zajišťování obrany České republiky rovněž z roku 1999, krizový zákon a zákon o hospodářských opatřeních pro krizové stavy z roku 2000 a současný branný zákon z roku 2004.

To samo o sobě samozřejmě neznamená, že jsou tyto předpisy zastaralé. Byly mnohokrát novelizovány. Změnila se ale základní bezpečnostní premisa, podle které musí být jejich funkčnost posuzována. Česká Obranná strategie požaduje přípravu na dlouhotrvající obrannou válku vysoké intenzity s technologicky vyspělým protivníkem. Vedle vybudování dobře vyzbrojených, vybavených a udržitelných ozbrojených sil patří mezi hlavní úkoly také operační příprava území České republiky a schopnost přijmout, přesouvat a podporovat velké množství spojeneckých jednotek. Obrana přitom nemá být pouze záležitostí Ministerstva obrany a armády, ale celého státu a společnosti.

Právě zde vzniká základní otázka: odpovídají pravomoci, procesy a odpovědnost jednotlivých institucí rychlosti, jakou by stát musel jednat při skutečné bezpečnostní krizi? A pokud ne, je překážkou zákon, vnitřní předpis, nebo způsob rozhodování?

Od nákupu techniky k nákupu schopnosti

První oblastí jsou akvizice. Zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, již obsahuje zvláštní režim pro zakázky v oblasti obrany nebo bezpečnosti. České právo tedy rozhodně nestaví nákup tanku a kancelářského nábytku zcela na stejnou úroveň.

Problém je širší než samotná volba zadávacího řízení. U strategických obranných projektů je třeba pracovat s jejich vojenskou a bezpečnostní podstatou. Armáda totiž ve skutečnosti nekupuje tank, radar, vrtulník nebo dron. Kupuje schopnost, která musí fungovat po celý zamýšlený životní cyklus a zahrnuje výcvik, munici, náhradní díly, servis, infrastrukturu, software, přístup k datům, modernizace i schopnost systému fungovat ve válce. Tomu by měl odpovídat akviziční proces.

U strategických projektů by proto měly být důsledně posuzovány bezpečnost dodavatelského řetězce, dostupnost munice a náhradních dílů, bezpečnostně odůvodněná schopnost oprav na území České republiky, přístup k technickým datům a možnost zvýšit výrobu během krize. Zákon již požadavky na zabezpečení dodávek umožňuje. Je třeba je promítat do vymahatelných smluvních závazků.

Cena při podpisu smlouvy je pouze jednou částí skutečné ceny vojenské schopnosti.

Strategická obranná akvizice

Česká republika by proto měla zvážit jasně definovaný postup řízení strategické obranné akvizice, nikoli nutně nový druh zadávacího řízení.

Nešlo by o automatickou výjimku z pravidel veřejného zadávání. Muselo by jít o přesně vymezené projekty zásadního významu pro obranyschopnost státu při respektování směrnice 2009/81/ES a článku 346 Smlouvy o fungování EU. Bezpečnostní výjimku nelze odůvodnit pouhým označením projektu za strategický. Ani zapojení domácího průmyslu nelze stavět pouze na tom, že je dodavatel český.

Mezivládní G2G nákupy již mají za stanovených podmínek zákonnou výjimku. Obranné rámcové dohody mohou zpravidla trvat až sedm let, v odůvodněných případech déle. Přínosem navrhovaného postupu by měla být koordinace schvalování, financování a smluvního zajištění celého životního cyklu, včetně společných nákupů se spojenci a rezervace výrobních kapacit.

Tomu by musela odpovídat také kontrola využití stávajících i případných nových postupů. Čím větší volnost dostane exekutiva při samotné akvizici, tím důslednější musí být kontrola důvodů, ceny, životního cyklu a výsledku projektu.

Princip by mohl znít jednoduše: méně procesního mikromanagementu, více odpovědnosti za výsledek.

Armáda musí umět nakupovat také rychle

Ještě naléhavější problém představují technologie s velmi krátkým inovačním cyklem. Zkušenosti z Ukrajiny ukazují, jak rychle se mění drony, prostředky elektronického boje, protidronové technologie (C-UAS), software, umělá inteligence, senzory nebo autonomní systémy. Technologie, která je dnes špičková, může být za dva roky operačně překonaná.

Klasický mnohaletý akviziční cyklus na takové prostředí nestačí. Konkrétní zákonný limit přitom existuje: v obranném režimu nelze použít řízení o inovačním partnerství ani zavést dynamický nákupní systém. Revize by měla posoudit dostupné alternativy a potřebu změn také na unijní úrovni.

Jednou cestou by mohl být přesně vymezený postup pro urgentní operační potřebu – UOR (Urgent Operational Requirement). Musel by navázat na stávající nástroje, včetně jednacího řízení bez uveřejnění při časové tísni způsobené krizí, nikoli je bez dalšího nahrazovat.

Náčelník Generálního štábu AČR (NGŠ) nebo jiný přesně stanovený funkcionář by mohl v mezích zadávacích a rozpočtových pravidel schválit urgentní operační potřebu a omezený nákup k jejímu pokrytí. Samotné schválení naléhavosti by však nebylo výjimkou ze zákona.

Od toho je třeba odlišit experimentování. Armáda například potřebuje ověřit nový typ FPV dronu. Místo projektu na tisíce kusů by mohla v souladu se zadávacími pravidly pořídit omezenou sérii, bezpečně ji testovat u jednotek a podle výsledků rozhodnout o rozsáhlejší akvizici. Ověřování technologie ale samo o sobě neprokazuje naléhavost.

Podobný princip by měl fungovat u robotických prostředků, elektronického boje, senzorů, AI nebo softwaru. Pro oba postupy je třeba určit finanční a časový limit, odpovědnost, vyhodnocení výsledků a pravidla navazujícího nákupu. Malá série nesmí sloužit k obcházení zákona umělým dělením zakázky.

Dva odlišné účely akvizice

Dlouhodobá systémová akvizice     Omezená experimentální akvizice
pořízení vymezené schopnosti            ověření technologie nebo řešení
plán celého životního cyklu                 časově omezené ověření
ověření před zavedením                      bezpečné zkoušky u jednotek
rozpočet na zavedení a provoz           omezená počáteční série
schvalování strategického projektu     určený schvalovatel a limit
důraz na dlouhý životní cyklus            důraz na rychlost inovace

Oba postupy musí existovat současně. Rozhodující není samotné označení výrobku, ale účel, rozsah a rizika nákupu. UOR naproti tomu označuje naléhavost operační potřeby; může se týkat dronu i těžké techniky.

Kdo smí sestřelit dron?

Samostatnou kapitolu představuje ochrana proti bezpilotním prostředkům. Moderní bezpečnostní incident nemusí začít výstřelem. Nad vojenským letištěm, muničním skladem nebo místem rozmístění jednotky se může objevit neidentifikovaný dron.

Nezačínáme od nuly. Zákon o ozbrojených silách již upravuje použití vojenské zbraně a zvláštních protidronových prostředků i rušení elektronických komunikací. Při vymezených službách umožňuje za stanovených podmínek také zamezit letu dronu v oblasti vymezené opatřením obecné povahy.

Pro konkrétní situaci však musí být jasné: kdo a za jakých podmínek může dron detekovat? Kdo jej může elektronicky rušit? Kdo může převzít jeho řízení? Kdo smí rozhodnout o jeho kinetické neutralizaci? A jak se postup změní, pokud dron opustí vojenský prostor?

Revize by proto měla ověřit dosah stávajících oprávnění, podmínky jejich použití při ochraně dočasného rozmístění jednotek a návaznost zásahu při pohybu dronu mimo chráněnou oblast. Teprve zjištěné mezery jsou důvodem pro rozšíření pravomocí.

Přesně nastavena musí být spolupráce AČR, Vojenské policie, Policie ČR a dalších složek, zejména mimo vojenské objekty. Včetně předání zásahu, přiměřenosti použitých prostředků a ochrany nezúčastněných osob. Cílem není plošně rozšiřovat vojenské pravomoci do civilního prostoru. Cílem je zabránit situaci, kdy při skutečném incidentu začne diskuse o tom, kdo vlastně smí zasáhnout.

Mezi mírem a válkou existuje šedá zóna

Jednou z nejsložitějších otázek je fungování státu před vyhlášením krizových stavů. Stát však není bez pravomocí ani před vyhlášením krizového stavu. Zákon o hospodářských opatřeních výslovně počítá s přípravou předem. Branný zákon umožňuje na základě vyhodnocených rizik povolat předurčené záložníky na vojenské cvičení na základě mimořádného opatření vlády, s kontrolní rolí Poslanecké sněmovny.

Moderní protivník se přesto může snažit udržovat své působení pod prahem otevřeného ozbrojeného konfliktu. Kybernetické útoky, sabotáže, narušování kritické infrastruktury, rušení navigačních systémů, dronové incidenty nebo informační operace mohou probíhat dlouho předtím, než stát vyhlásí stav ohrožení státu nebo válečný stav. K vyhlášení nouzového stavu či stavu ohrožení státu přitom není nutné čekat na zahájení bojů.

Za diskusi proto stojí právně přesně definovaný režim zvýšené obranné pohotovosti, pokud se prokáže, že stávající nástroje nestačí.

Případný režim by vyhlašovala vláda na omezenou dobu. Musel by mít konkrétní podmínky aktivace, uzavřený výčet opatření, maximální dobu trvání, pravidla prodloužení a možnost zrušení Poslaneckou sněmovnou. Mohl by koordinovat ochranu objektů, nákupy, záložní kapacity či přípravu infrastruktury. Rozsah zásahů do práv a jejich soudní přezkum by však musely být přesně vymezeny. Nový režim nesmí obcházet ústavní podmínky krizových stavů; podle obsahu by bylo nutné posoudit i potřebu ústavní změny.

Obrana České republiky nezačíná u armády

Obranná strategie ČR jednoznačně pracuje s celovládním a celospolečenským pojetím obrany. Právní základ již existuje; rozhodující je jeho praktická použitelnost. Při rozsáhlém konfliktu potřebuje armáda elektřinu, telekomunikace, železnici, silnice, zdravotnictví, pohonné hmoty, potraviny, výrobní kapacity, pracovní sílu a funkční veřejnou správu. Obrana státu proto není jen otázkou Ministerstva obrany.

Zákon o zajišťování obrany již ukládá úkoly ministerstvům a dalším ústředním úřadům a umožňuje jejich praktické prověření. Každý klíčový resort by měl mít měřitelné cíle a prokazovat, že je dokáže splnit. Ne pouze na papíře. Musí je pravidelně procvičovat. Revize by měla řešit periodicitu, společné scénáře a povinnost odstranit zjištěné nedostatky ve stanovených lhůtách.

Český průmysl jako strategická rezerva

Zkušenost války na Ukrajině znovu ukázala význam výrobních kapacit. Problém má jednoduchou ekonomickou logiku. Od soukromé společnosti nelze bez odpovídající ekonomické motivace očekávat dlouhodobé udržování rozsáhlé nevyužité výrobní kapacity pouze pro případ války.

Pokud ji stát potřebuje jako součást své obrany, musí zajistit odpovídající ekonomické podmínky.
Zákon o hospodářských opatřeních pro krizové stavy již zná uchování výrobních schopností i úhradu přípravy mobilizační dodávky. Platba za připravenost tedy není nová myšlenka.

Současná definice však míří na uchování výrobních zařízení a dokumentace nevyužívaných pro jinou výrobu. Je třeba posoudit, zda dostatečně pokrývá i pružné navýšení běžící výroby, dostupnost kvalifikovaných lidí a navazujících dodavatelů.

Dlouhodobé smlouvy by měly rezervovat schopnost firmy zvýšit produkci munice, náhradních dílů, dronů či jiného strategického materiálu v předem určeném množství a čase. Firma by dostávala prostředky nejen za výrobky, ale i za prokazatelné udržování této schopnosti.

Platba musí mít ověřitelné protiplnění. Podmínkou jsou transparentní výběr kapacit, přiměřená cena, pravidelné testy připravenosti a smluvní důsledky nesplnění. Samotná nálepka strategické výrobní kapacity nestačí.

Zásoby nejsou neefektivita

Mírová ekonomika má tendenci minimalizovat skladové zásoby. Vojenská logistika však musí počítat s úplně jinými podmínkami. Armáda ve válce nemůže spoléhat pouze na dodávky just-in-time. Stát proto musí znát požadovanou úroveň zásob munice, pohonných hmot, náhradních dílů, zdravotnického materiálu a dalších kritických položek.
Konkrétní čísla samozřejmě nemusí být veřejná.

Vláda již musí každoročně předkládat prezidentovi a komorám Parlamentu zprávu o zajišťování obrany státu. Kontrolu zásob by měl podpořit standardizovaný přehled v odpovídajícím režimu ochrany informací. Následující tabulka pouze ilustruje jeho strukturu; neuvádí skutečné údaje o zásobách:

Strategická zásoba    Požadavek    Skutečnost    Deficit    Termín doplnění
munice                               údaj                údaj            rozdíl              datum
PHM                                  údaj                 údaj            rozdíl              datum
náhradní díly                     údaj                 údaj            rozdíl              datum
zdravotnický materiál        údaj                 údaj            rozdíl              datum 
kritické komponenty          údaj                 údaj            rozdíl              datum

Parlament pak nemusí řídit jednotlivé nákupy. Kontroluje něco podstatnějšího – zda je Česká republika skutečně připravena splnit své obranné úkoly.

Česká republika jako vojenský koridor

Ministerstvo obrany mezi hlavní úkoly kolektivní obrany výslovně řadí operační přípravu území a Host Nation Support, tedy schopnost přijmout, přesouvat a podporovat velké množství spojeneckých sil. To je pro Českou republiku vzhledem k její geografické poloze zásadní. V případě konfliktu se území ČR může stát významným logistickým prostorem pro přesun spojeneckých jednotek směrem k východnímu křídlu NATO. Vojenská mobilita proto musí být součástí dopravní politiky státu. Musí být předem jasné, které železniční tratě, mosty, silnice, letiště, sklady a logistická centra jsou pro obranu klíčové, jaké mají technické limity a kdo rozhodne o jejich prioritním využití.

Ministerstvo obrany již uplatňuje zájmy obrany v územním plánování. Případná obranná doložka infrastrukturních projektů by proto měla doplnit konkrétní požadavky na vojenskou mobilitu, jejich včasné ověření a způsob financování zvýšených nákladů, nikoli pouze zdvojit existující posuzování.

Most, který neunese těžkou vojenskou techniku, může být z civilního pohledu bezproblémový. Z hlediska obrany však může představovat strategické úzké místo.

Mobilizace musí být digitální

Prověřit je třeba také mobilizační systém. Stát musí být schopen rychle zjistit nejen počet lidí, které může povolat, ale především jejich odbornosti a dostupnost pro konkrétní úkoly.

Kdo je zdravotník? Kdo umí řídit těžké vozidlo? Kdo je kybernetický specialista? Kdo má zkušenosti s drony? Kdo prošel vojenským výcvikem? Ke které jednotce má nastoupit a kde dostane výstroj a výzbroj?

Branný zákon již umožňuje evidovat důležité profese, včetně zdravotníků a držitelů řidičských oprávnění. Moderní mobilizace proto potřebuje nejen datový základ, ale také aktuální údaje, jejich zákonné propojení s potřebami jednotek, ochranu před zneužitím a záložní postup při výpadku systémů.

Současně stojí za úvahu další rozšíření dobrovolných forem vojenské přípravy, aby Česká republika vytvářela širší skupinu lidí se základním vojenským výcvikem bez nutnosti automaticky obnovovat klasickou povinnou základní vojenskou službu.

Armáda potřebuje pružné personální modely

Zákon o vojácích z povolání již umožňuje dvouleté i kratší služební poměry. Potřebu další změny proto nelze odůvodňovat samotnou délkou závazku. Moderní armáda ale potřebuje i specialisty, které klasickým kariérním modelem získá jen obtížně.

Expert na AI může být ochoten pracovat pro armádu dva roky. Kybernetický specialista několik týdnů ročně. Vývojář může působit současně v soukromém sektoru a v záloze.

Revize by se proto měla zaměřit na skutečné překážky získávání specialistů: odměňování, kvalifikační požadavky, plánování služby a její slučitelnost s civilní profesí. Nejprve je třeba ověřit, nakolik je řeší stávající formy služby. Ne každý člověk důležitý pro obranu musí strávit dvacet let v uniformě. Samotné zkrácení závazku však nestačí.

Více pravomocí ano. Ale také více kontroly

Zvýšení akceschopnosti armády nesmí znamenat vznik instituce stojící mimo demokratickou kontrolu.
Právě naopak. Pokud dostane vojenské velení větší pravomoc při rychlých nákupech, experimentování nebo ochraně vojenských objektů, musí být současně jasně stanoveno, kdo rozhodnutí kontroluje. U zrychleného nákupu by vedle doložených důvodů a ceny měl být určen termín nezávislé následné kontroly i odpovědnost za nápravu.

Rozdělení rolí lze pro účely návrhu zjednodušeně shrnout takto; konkrétní rozhodnutí musí zůstat v mezích zákonných kompetencí:

Instituce                                        Hlavní role
Vláda                                              strategická obranná rozhodnutí
Ministerstvo obrany                        politika, zdroje, akvizice a kontrola armády
NGŠ/AČR                                       vojenské požadavky, ověření naléhavosti, experimentování
Parlament                                       politická a rozpočtová kontrola
NKÚ                                                kontrola hospodárnosti
interní audit a inspekční orgány     zákonnost a procesní kontrola
soudy                                             ochrana práv a přezkum zákonnosti

Základním pravidlem by mělo být, že politická moc stanovuje cíle a poskytuje prostředky, vojenské velení v zákonném rámci a při zachování civilního řízení rozhoduje o odborném způsobu jejich dosažení a kontrolní instituce prověřují zákonnost a hospodárnost. Kontrola má armádu kontrolovat. Neměla by ji operativně řídit.

Které zákony prověřit jako první

Revize by se neměla omezit na jediný zákon. Následující přehled vymezuje předmět prověření, nikoli předem prokázanou potřebu novelizovat všechny uvedené předpisy.

Návrh postupu na prvních 24 měsíců

Tak rozsáhlou revizi nelze provést jednou novelou. Zároveň není důvod odkládat její zahájení. Následující harmonogram počítá čas od zahájení auditu; nejde o odhad délky legislativního procesu. Zapojení všech dotčených resortů je nutné od počátku.

0–6 měsíců: audit a urgentní náprava
Prioritou by mělo být praktické ověření postupů, jejichž selhání by bezprostředně omezilo reakční schopnost státu: C-UAS ochrana vojenských objektů, urgentní operační potřeby, rychlé technologické akvizice, vojenská mobilita a využívání záloh.

6–12 měsíců: cílený legislativní balík
Na výsledky auditu by měly navázat návrhy cílených změn dotčených obranných a krizových zákonů, prováděcích předpisů a vnitřních postupů. U každé změny musí být doložena konkrétní překážka, důvod, proč ji nelze odstranit jinak, a soulad s unijním právem.

12–24 měsíců: prověření celovládní obrany (Total Defence)
Třetí fáze by měla společně otestovat změny zaváděné od počátku napříč resorty. Cvičení by mělo prověřit průmyslovou mobilizaci, zásoby, energetiku, zdravotnictví, dopravu, telekomunikace, kritickou infrastrukturu a Host Nation Support. Každý zjištěný nedostatek musí mít odpovědného gestora, termín nápravy a následné ověření. Teprve podle výsledků má smysl diskutovat, zda by sjednocení obranné legislativy do kodexu přineslo skutečný praktický užitek.

Nejde o militarizaci státu

Smyslem legislativní reformy není přesunout civilní kompetence na armádu. Naopak. Rozdělení pravomocí mezi vládu, Parlament, bezpečnostní sbory a ozbrojené síly musí zůstat jednoznačné. Armáda ale musí mít dostatečný prostor pro odborné rozhodování v rámci zákona a civilního řízení tam, kde stát požaduje její vojenskou odpovědnost.

Pokud má velitel odpovídat za ochranu letiště, musí mít také prostředky a zákonné kompetence letiště chránit. Pokud NGŠ odpovídá za bojeschopnost armády, musí mít možnost rychle reagovat na změny způsobu vedení války. Pokud stát očekává, že český obranný průmysl během krize zvýší produkci, musí vytvořit podmínky, aby potřebná výrobní kapacita existovala ještě před vypuknutím krize.

A pokud Česká republika počítá s tím, že jejím územím budou v případě konfliktu procházet tisíce spojeneckých vojáků a velké množství těžké techniky, musí být na tuto situaci připraveny silnice, železnice, úřady i zákony.
Česká republika dnes podle své Obranné strategie připravuje ozbrojené síly na možnost dlouhotrvající války vysoké intenzity. Stejným testem připravenosti proto musí projít také legislativa.

Moderní tank, stíhací letoun, dron nebo systém protivzdušné obrany totiž zvyšuje obranyschopnost země pouze tehdy, pokud jej stát dokáže včas koupit, provozovat, opravovat, zásobovat, přesunout na místo potřeby a v okamžiku ohrožení také na jasném právním základě použít.

Právě schopnost udělat to rychle, zákonně a pod demokratickou kontrolou by měla být hlavním měřítkem připravované reformy českého obranného práva. Počet nových paragrafů sám o sobě takovým měřítkem není.

JUDr. Bc. Pavel Martiník, Ph.D., Esq. 

Advokát a řídící partner advokátní kanceláře Martiník. Má oprávnění vykonávat advokacii v České republice i Kalifornii. Působí na Právnické fakultě Univerzity Karlovy, kde se podílí také na výuce předmětu Ekonomická ochrana státu, zahrnujícího mezinárodní sankce a opatření proti financování terorismu. Absolvoval rovněž stáž na Generálním štábu Armády ČR. Jeho kancelář je členem Asociace obranného a bezpečnostního průmyslu ČR. Advokátní kancelář Martiník poskytuje právní podporu v oblasti obchodu s bezpečnostním a obranným materiálem a veřejných zakázek obranného a bezpečnostního sektoru. Členové jejího týmu se podíleli na zajišťování strategických zakázek pro Ministerstvo obrany ČR i na přípravě směrnic EU pro veřejné zakázky v obraně. Kancelář se dále věnuje obchodnímu, finančnímu a trestnímu právu se zaměřením na složité spory a mezinárodní arbitráže.