Složité výzvy ve složité době pro rezort obrany

 11. 08. 2022      kategorie: Události
Přidat na Seznam.cz

Vládní programové prohlášení pro oblast obrany avizuje záměr postupně zvýšit obranné výdaje na úroveň 2 % HDP, čehož by mělo být dosaženo už v roce 2024. Takovýto téměř skokový meziroční nárůst obranného rozpočtu představuje mimořádnou příležitost pro nezbytnou modernizaci AČR, avšak současně vytváří mimořádné nároky na kvalitu plánování a schopnost akvizičního systému MO. 

Ani v této „štědré“ době by však vedení rezortu obrany nemělo rezignovat na hledání vnitřních úspor a systémových opatření, směřujících k efektivnějšímu systému řízení obrany ČR. V něm přetrvává řada nevyřešených problémů, kterými se však vládní programové prohlášení zabývá jen zčásti nebo vůbec. 

modernizaceACR_TITFoto: Zvyšování obranného rozpočtu představuje mimořádnou příležitost pro nezbytnou modernizaci AČR, avšak současně vytváří mimořádné nároky na kvalitu plánování a schopnost akvizičního systému MO. (ilustrační foto) | Ministerstvo obrany ČR

V následujícím textu si dovolím poukázat na hlavní aktuální i přetrvávající systémové problémy rezortu obrany, kterými by se současné vedení rezortu obrany podle mého názoru mělo prioritně zabývat:

Aktualizace  bezpečnostní strategie ČR

Aktuální bezpečnostní situace ve světě, zásadně ovlivněná ruskou invazí na Ukrajinu, vyžaduje provedení revize nejpravděpodobnějších budoucích hrozeb pro ČR, a to nejenom z vojenského hlediska. Nepochybně bude nadále narůstat i hrozba dopadů klimatických změn, přírodních a průmyslových katastrof, epidemií a nejrůznějších forem kyberútoků. To bude mimo jiné zvyšovat požadavky na posílení schopností AČR poskytovaných ve prospěch IZS, zejména v oblasti kybernetické obrany, zdravotnictví a ženijních prací. Nejenom v souvislosti se zvýšením hrozby globálního konfliktu rovněž sílí volání výraznější orientaci ozbrojených sil ČR na obranu vlastního teritoria.

Ve vládním programovém prohlášení je avizována aktualizace Obranné strategie ČR, avšak situace si v prvé řadě vyžaduje aktualizaci Bezpečnostní strategie ČR, reflektující i nedávno novelizovaný strategický koncept NATO.

Specifikace krizových scénářů a analýzy požadavků na budoucí schopnosti AČR

Plánování rozvoje ozbrojených sil v NATO se řídí podle obecné metodiky obranného plánování, kdy se konkrétní požadavky na budoucí schopnosti sil generují na základě detailní analýzy nejpravděpodobnějších budoucích operačních scénářů, odvozených od takzvaných politicko-vojenských ambicí (tzv. politické zadání).

Scénář masívní (ruské) pozemní invaze na území ČR je vysoce nepravděpodobný avšak v případě vzniku rozsáhlého válečného konfliktu by ČR byla v prvé fázi nejspíše terčem raketových, leteckých nebo dronových úderů na řadu strategických a infrastrukturních cílů. Pro tento scénář však pozemní protivzdušná obrana ČR (na rozdíl od sousedních aliančních partnerů) bude disponovat v podstatě pouze čtyřmi protivzdušnými raketovými bateriemi krátkého dosahu SPYDER, které navíc budou dodány až za cca 2roky. Z hlediska pozemní protivzdušné obrany středního a dalekého dosahu se proto ČR musí spoléhat na pokrytí aliančním systémem a bohužel je nutno konstatovat, že prozatím se nepodařilo dostatečně využít ani možnosti koordinované teritoriální protivzdušné obrany v rámci zemí V4.

Mimořádně aktuální je problematika akvizice nadzvukových letounů po uplynutí leasingu na švédské gripeny po roce 2027. Rozhodnutí vlády o zaměření dalších jednání pouze na variantu amerických F-35 se jeví jako poněkud unáhlené i vzhledem k tomu, že nejsou k dispozici úplné údaje týkající se nákupní ceny, souvisejících investic a celkových nákladů životního cyklu. Vzhledem k dosti odlišnému charakteru těchto letounů i navýšení počtu na 24 kusů by takové rozhodnutí mělo, kromě důkladné vojensko-ekonomické analýzy, primárně vycházet ze (zatím neexistující) aktualizované Obranné strategie ČR, resp. aktualizované koncepce letectva AČR. 

Pro další směřování vývoje schopností ozbrojených sil ČR bude nezbytné vyhodnotit poznatky z rusko-ukrajinského konfliktu (tzv. Lessons Learned), týkající se účinnosti jednotlivých druhů zbraní, bojové podpory a logistického zabezpečení, ale i aplikované strategie a taktiky. Nejen v této souvislosti lze například polemizovat se zrušením raketového vojska  AČR, jehož mimořádná bojová účinnost je na příkladu rusko-ukrajinského konfliktu naprosto zřejmá. A to nehledě na skutečnost, že se v ČR velmi moderní samohybné raketomety vyrábí.

V neposlední řadě je aktuální, vzhledem ke plánovanému pořízení BVP CV90 MkIV i politickému rozhodnutí o pořízení tanků Leopard 2, znovu posoudit koncepci těžké mechanizované brigády, včetně všech ekonomických aspektů, které budou mít výrazné a dlouhodobé dopady na rozpočet MO. 

Z různých analýz i praktických poznatků vyplývá, že pro teritoriální obranu má AČR dosti omezené schopnosti. Prozatím byl totiž příliš zdůrazňován požadavek na její rozmístitelnost ve prospěch aliančních operací a na určitou alianční specializaci (konkrétně oblast OPZHN). ČR proto oproti sousedním zemím např. vykazuje výrazně vyšší podíl rozmístitelných sil. Z tohoto pohledu by bylo rovněž zapotřebí, v návaznosti na aktualizaci bezpečnostní a obranné strategie ČR, revidovat příslušné krizové a operační plány, koncepci mobilizace ozbrojených sil, koncepci operační přípravy státního území ČR a zřejmě i stávající strukturu, početní stavy a dislokaci ozbrojených sil ČR.

Souhrnně je potřeba zdůraznit, že nedostatečná analýza budoucích operačních potřeb z hlediska nejpravděpodobnějších operačních scénářů může vést k tomu, že příslušné plány rozvoje schopností ozbrojených sil ČR nemusí být optimálním řešením, což může současně vést k neefektivnímu vynakládání zdrojů na úkor skutečně prioritních potřeb.

Racionalizace a aktualizace plánování u MO ČR

Dosažení 2 % HDP na obranné výdaje se stalo jakousi politickou „mantrou“. Hlavním cílem a rozhodujícím kritériem plánování rezortu obrany však musí být efektivnost využití disponibilních zdrojů pro zvýšení schopností ozbrojených sil z hlediska budoucích potřeb obrany ČR. 

Plánování rozvoje sil je páteřní disciplínou aliančního obranného plánování. Řídí se podle obecné metodiky (tzv. NATO Defence Planning Process). Aplikace alianční metodologie obranného plánování v procesu plánování rozvoje schopností ozbrojených sil ČR sil není dostatečně transparentní a navíc samotná definice pojmu obranné plánování není v normativních dokumentech rezortu MO, ani v příslušné legislativě vůbec obsažena.

Ministerstvo obrany dosud přes řadu proklamací postrádá dlouhodobý akviziční plán, který by v minimálně 10-tiletém horizontu (po jednotlivých rocích) vyjádřil přehled a harmonogramy plánovaných modernizačních programů a projektů s jejich předpokládaným zdrojovým krytím (případně i v alternativách podle zdrojových možností). Tato skutečnost představuje zejména při plánování akvizic výzbroje a zbraňových systémů s dlouhodobým tzv. životním cyklem (Life Cycle) závažný systémový problém. Absence dlouhodobého plánování  neposkytuje ani dostatek informací pro orientaci domácího obranného výzkumu, vývoje a průmyslu.

Metodologie plánování činností a rozvoje u MO se formálně zakládá na aplikaci metody řízení pomocí cílů. Rozpočet MO (i celá architektura plánování činnosti a rozvoje) je strukturován do soustavy tzv. výdajových bloků, a tyto jsou chápány jako „nejvyšší úroveň agregace soustavy cílů“. Cíle jsou však stanovovány (v rozporu s teorií „řízení pomocí cílů) zcela obecně ve smyslu „Zajistit…“, takže postrádají konkrétní časovou a věcnou specifikaci, která by umožňovala vyhodnocovat míru jejich plnění.

Při hodnocení metodologie obranného plánování, resp. plánování zdrojů je rovněž nutno poukázat na absenci analytického prvku, který by s využitím moderních analytických metod a modelovacích či simulačních nástrojů poskytoval dostatečně objektivní a transparentní podklady pro rozhodnutí o dalším vývoji struktury sil, výzbroje, výcviku, běžné činnosti i příslušných výdajů. Vzhledem k výrazným aktuálním změnám (např. rozhodnutí o pořízení tanků Leopard 2), dynamice prognózy obranných výdajů a dopadů inflačního vývoje tak bude nezbytné všechny stávající plánovací dokumenty MO zásadně aktualizovat.

Racionalizace systému velení a řízení rezortu MO

Již v Bílé knize o obraně ČR z roku 2011 je stanoveno, že „je nezbytně nutné očistit ministerstvo obrany od duplicitních činností a dalších aktivit, které přímo nesouvisí s jeho hlavními funkcemi a nepodporují rozvoj vojenských schopností“. Přestože byly učiněny určité organizační úpravy, lze konstatovat, že k výraznější racionalizaci a redukci početně přebujelého aparátu MO, GŠ AČR a jejich přímo podřízených útvarů a zařízení nedošlo. Nadále přetrvává jistá „dvojkolejnost“ či duplicity v působnostech tzv. civilně-správní části MO a GŠ AČR.

Zásadním a dlouhodobě přetrvávajícím problémem je absence organického systému podpory rozhodování. Management rezortu MO je z tohoto pohledu odkázán pouze na omezené kapacity Centra pro vojensko-strategické a bezpečnostní studie při Univerzitě obrany Brno a nedisponuje ani adekvátním nezávislým mimorezortním „think tankem“, který by poskytoval v potřebném rozsahu aktuální odbornou expertizu.

Zefektivnění systému vyzbrojování a podpory obranného průmyslu ČR

MO v roce 2021 vydalo dokument „Strategie vyzbrojování a podpory rozvoje obranného průmyslu ČR do roku 2030“. Přes příliš teoreticky proklamativní charakter tohoto dokumentu by však důsledná praktická realizace obsažených cílů a zásad byla nepochybným přínosem k řešení řady přetrvávajících problémů. Podpora domácímu zbrojnímu průmyslu se v poslední době zlepšuje a je rovněž promítnuta do nového vládního programového prohlášení. Dlouhodobě jsou však podhodnoceny výdaje na podporu vojenské vědy, výzkumu a vývoje, které v rozpočtu MO odpovídají např. úrovni podpory vrcholového sportu  – ročně cca pouhých 400 mil. Kč!

Již řadu let se také neúspěšně řeší novelizace stávajících právní předpisů, které komplikují akvizice produktů domácího bezpečnostního a obranného průmyslu, a to včetně jejího vývozu či jeho zapojení do příslušných aliančních a unijních  projektů a čerpání příslušných fondů.

Řešení přetrvávajících problémů v branné a krizové legislativě a posílení mobilizační připravenosti

V Dlouhodobém výhledu pro obranu 2035 je stanoveno, že: „Charakter budoucího bezpečnostního prostředí bude vyžadovat aktualizaci národního legislativního rámce tak, aby lépe odpovídal novým bezpečnostním výzvám a potřebám“. Současné znění tzv. branné a krizové legislativy obsahuje řadu problematických ustanovení, terminologických nepřesností a celá soustava branných a krizových zákonů rovněž není plně konzistentní z hlediska principiálního požadavku na komplexní pojetí národní bezpečnosti. Je možné poukázat např. na to, ČR je roku od 1999 členem NATO a dosud se nepodařilo tento zásadní bezpečnostní aspekt reflektovat v příslušné zákonné novele. Obdobně je tomu z hlediska členství v EU. Při revizi branné (i krizové) legislativy by bylo vhodné začít posouzením Ústavního zákona o bezpečnosti ČR 110/1998 Sb.,  jehož aktuální znění se orientuje více na „vnější“ obranu a minimálně na problematiku „vnitřní“ bezpečnosti, která postupně nabývá na významu. 

Podle stávajícího branného zákona lze provádět odvody až za stavu ohrožení státu nebo válečného stavu, což však neumožňuje vést s potřebným předstihem nezbytnou dokumentaci a důsledkem je chybějící přehled o cca 1,5 mil. obranyschopné populace. Nelze rovněž zajistit včasné mobilizační rozvinování ozbrojených sil, ani dostatečnou přípravu vojáků v záloze, doba potřebná na realizaci všech takovýchto opatření je přitom odhadována na 1 rok.

Na dosud nerealizovaném úkolu předchozího vládního programového prohlášení: "Revizí mobilizačního systému posílíme schopnost mobilizace a rozvinutí Armády České republiky do podoby obranyschopné a bojeschopné armády včetně budování příslušných záloh a zásob" se však již pracuje a v těchto dnech procházejí  připomínkovým řízením ve vládě změny hned v několika zákonech. Konkrétně jde o zákon č. 585/2004 Sb. Zákon o branné povinnosti a jejím zajišťování (branný zákon) ve znění pozdějších předpisů, dále č. 45/2016 Sb. Zákon o službě vojáků v záloze, ve znění zákona č. 294/2017 Sb., č. 219/1999 Sb. Zákon o ozbrojených silách České republiky, ve znění pozdějších předpisů a č. 222/1999 Sb. Zákon o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů s cílem se včas a efektivně připravovat na obranu státu v období, kdy nepanuje stav ohrožení a válečný stav.

Prosazení důsledné centrální koordinace bezpečnostního systému ČR

Základním systémovým požadavkem na fungování bezpečnostního systému ČR je důsledná koordinace jeho jednotlivých složek ve všech krizových situacích, ale i v„mírové“ době. Delší dobu je odbornou veřejností kritizována skutečnost, že na úrovni vlády chybí permanentní orgán, mající pravomoci člena (zmocněnce) vlády a nesoucí osobní odpovědnost za průběžnou koordinaci všech ministerstev a dalších ústředních správních úřadů, podílejících se na bezpečnostním systému ČR.

Programové prohlášení vlády sice avizuje vytvoření pozice „bezpečnostního poradce“ předsedy vlády, avšak dosavadní realizace není z hlediska komplexního pojetí zajišťování bezpečnosti ČR dosti přesvědčivá. Je proto nutné prosadit, aby agenda „bezpečnostního koordinátora“ pokrývala skutečnou praktickou koordinaci všech rezortů, které se na ní podílejí.  

Závěrem

Vzhledem k výrazné změně vnější bezpečnostní situace a její dynamiky je v prvé řadě nezbytné prosadit provedení její analýzy s příslušnými závěry pro další orientaci bezpečnostní a obranné politiky ČR. Pro naplnění ambicí a úkolů plynoucích z vládního programového prohlášení a vyřešení „zděděných“ problémů je zřejmé, že další směřování rozvoje obrany ČR vyžaduje rovněž komplexnější posouzení celého bezpečnostního/obranného systému. Lze hovořit i o jakési formě „strategické revize“, která by nepochybně byla systémovým  východiskem pro naplnění jednoho ze stěžejních úkolů vládního programového prohlášení - „Do roku 2023 aktualizujeme strategické dokumenty…“. Takováto „revize“ by však neměla být ponechána pouze na úřednících MO nebo důstojnících GŠ AČR, ale měli by se na ní podílet i nejzkušenější odborníci, jako například při zpracování Bílé knihy o obraně/2011. (Z různých důvodů však řada tezí obsažených v tomto dokumentu zůstala pouze na papíře).

Ing. Oldřich Hoďánek

Po absolvování Vojenské akademie v Brně (1972) sloužil jako voják z povolání v řadě funkcí v oblasti technického zabezpečení vojsk až po zástupce velitele tankové divize pro výzbroj. Od roku 1993 pracoval na MO ČR, kde se podílel na rozvoji systému obranného plánování a zpracování rezortních koncepčních, plánovacích a hodnotících dokumentů. Absolvoval postgraduální kurz řízení logistiky na US Army Logistic Management College a mezinárodní kurz managementu obranných zdrojů na US Naval Postgraduate School. Služební kariéru ukončil v roce 2009 jako člen Stálé delegace MO při NATO v Bruselu odchodem do starobního důchodu. Do současné doby aktivně působí v rámci bezpečnostní komunity ČR.