Debata o obranném rozpočtu se v posledních letech stala jedním z nejvíce sledovaných témat v české i evropské bezpečnostní politice. Zásluhou opakovaných výzev Severoatlantické aliance, tlaku Spojených států a proměněného bezpečnostního prostředí po ruské agresi na Ukrajině se veřejná i politická diskuze začala neúnavně točit kolem jediného čísla: 5 % HDP. Tento ukazatel zastínil daleko důležitější otázku – za co a jak obranné rozpočty skutečně utrácíme.

Přestože princip určování výdajů na obranu jako procento hrubého domácího produktu může sloužit jako snadno srozumitelný indikátor, jeho slabiny jsou zásadní. Právě v České republice, kde se diskurz neustále vrací k pěti procentům, chybí hlubší debata o budování schopností a efektivitě vynakládaných prostředků. Tento komentář si klade za cíl zdůraznit, proč fixace na HDP jako měřítko obranné připravenosti selhává a proč je nutné přejít ke konceptu capability-based planning, jak ho uplatňují například státy jako Švýcarsko.

Ukazatel výdajů na obranu jako procenta HDP se stal v mezinárodním prostoru standardem především díky své jednoduchosti. NATO tento ukazatel zavedlo ve formě doporučení již v roce 2006 a v roce 2014 jej na summitu ve Walesu členské státy opětovně potvrdily. V české veřejné debatě se „dosažení dvou procent“ následně stalo mantrou. Objevovalo se v koaličních programech, prohlášeních ministrů i v mediálních titulcích. Ve skutečnosti ale nejde o nic jiného než o účetní cvičení, které neříká nic o tom, jakých schopností armáda má dosáhnout.

Studie publikovaná v Contemporary Security Policy (2024) přináší empirický důkaz, že růst obranných výdajů podle hrubého domácího produktu nutně nevede ke zlepšení schopností. V reakci na závazek z Walesu došlo u většiny neamerických členů NATO k paradoxnímu poklesu námořních kapacit, přestože výdaje rostly. Státy se sice snaží naplnit kvantitativní závazky, ale v jejich rámci přesouvají prostředky tam, kde mohou získat „větší domácí užitek“. Personální výdaje nebo pozemní síly proto dostávají přednost na úkor investic do komplexních a nákladných platforem typu fregat či ponorek. Vzniká tak iluze zvyšující se obranné síly, která ve skutečnosti představuje strategickou stagnaci.

Z makroekonomického hlediska je HDP navíc dynamickým ukazatelem. V dobách ekonomického růstu se dosažení X % stává relativně snazší, zatímco v recesi mohou reálné výdaje klesnout i při „formálním splnění“ cíle. Taková volatilita není slučitelná s dlouhodobým plánováním obrany, které často přesahuje horizont několika let.

V české debatě přetrvává představa o plnění aliančních rozpočtových cílů jako synonymu pro „zodpovědnost vůči spojencům“ nebo „strategickou dospělost“. Tato argumentace ovšem nebere v úvahu rozdílné potřeby jednotlivých členských států NATO, jejich průmyslové kapacity, geografii a bezpečnostní prostředí. Úkolem obranného plánování přece není utratit přesně dvě procenta, ale vybudovat takové schopnosti, které odpovídají skutečným hrozbám, strategickému prostředí a roli daného státu v alianci.

NATO ve skutečnosti nepotřebuje tabulkové přehledy výdajů, ale interoperabilní síly schopné společného nasazení v operacích. Jenže právě schopnosti, nikoli výši výdajů, ukazatel HDP zcela ignoruje. Česká republika tak sice může dosáhnout 5 % HDP a zároveň investovat neefektivně, nebo naopak být pod pěti procenty, ale rozvíjet schopnosti potřebné pro obranu vlastního území i plnění aliančních úkolů. Je proto zcela legitimní zpochybnit, zda procentní ukazatel vypovídá cokoli o reálném přínosu člena NATO k obraně kolektivního prostoru.

Zatímco většina členských států NATO podléhá logice „spending target“, Švýcarsko (byť neutrální a nečlenský stát Aliance) představuje zajímavý kontrastní případ. V jeho obranném plánování hrají procenta HDP pouze okrajovou roli. Švýcarská obranná strategie je postavena na principu „fähigkeitsbasiertes Planen“, tedy plánování podle schopností, nikoli rozpočtových kvót. Výchozím bodem je identifikace konkrétních hrozeb a rolí, které má armáda sehrát v rámci celostátní bezpečnostní architektury.

Švýcarské ozbrojené síly se tak neřídí tím, kolik procent HDP utratí, nýbrž zda jsou schopny zajistit obranu vzdušného prostoru, podporu civilních složek během krizí nebo účinně odstrašit potenciální agresory v alpském prostředí. K tomu slouží tříleté plánovací cykly (Arméebericht) a víceleté investiční programy předkládané parlamentu. Jeden z nejviditelnějších příkladů schopnostního přístupu představuje program Air2030, v jehož rámci bylo rozhodnuto o pořízení 36 stíhacích letounů F-35A a systému protivzdušné obrany Patriot. Tyto akvizice nebyly schváleny ve snaze technicky „zvýšit rozpočet“, ale k pokrytí zcela konkrétního schopnostního deficitu – obrany vzdušného prostoru Švýcarska po vyřazení zastarávajících strojů F-5 Tiger. Celý proces probíhal transparentně, s odbornými argumenty a byl podroben referendu, v němž získal mandát veřejnosti navzdory silné opozici části politického spektra.

Švýcarské plánování navíc dokáže stanovit náklady obranných schopností v reálných číslech, nikoli v poměru k HDP. Například v letech 2021–2024 činil švýcarský obranný rozpočet v průměru 5,6 miliardy franků ročně (v přepočtu asi 148 miliard korun), což odpovídalo jen asi 0,7 % hrubého domácího produktu. Přesto byl považován za adekvátní v poměru k potřebám. Plán na roky 2025–2030 počítá s mírným navýšením výdajů (s cílem dosáhnout 1 % HDP do roku 2035), nikoli kvůli vnějším tlakům, ale kvůli nárůstu nákladů na nové technologie a profesionální výcvik. Výdaje jsou nicméně odvozovány od schopností, třeba kolik měsíců dokáže armáda udržet mobilizované jednotky nebo kolik jednotek může být nasazeno na ochranu kritické infrastruktury.

V České republice se přístup k obrannému rozpočtu primárně řídí kvantitativní metrikou. Současná vláda stvrdila jeho výši na úrovni 2 % HDP předloňským zákonem, v blízké budoucnosti lze očekávat reakci zákonodárců na červnové alianční rozhodnutí zvýšit výdaje na 5 % HDP. Zavedení zákona vláda sice prezentovala jako „systémové řešení“, ve skutečnosti ale nijak neřeší otázku, zda jsou prostředky využívány efektivně a zda vedou k budování reálných schopností.

Z dat české vlády vyplývá následující vývoj výdajů na obranu v posledním desetiletí:

Plánování podle schopností má řadu výhod. Za prvé, umožňuje definovat obranné priority podle reálných hrozeb, nikoli podle toho, kolik peněz je „nutné utratit“. Za druhé, poskytuje lepší nástroj pro řízení nákladů a optimalizaci efektivity – například rozhodování mezi investicí do dělostřelectva versus protivzdušné obrany lze řídit podle scénářů nasazení. Za třetí, umožňuje sledovat vývoj schopností v čase (jak se třeba mění schopnost reagovat na hybridní hrozby, kyberútoky nebo narušení kritické infrastruktury).

Přechod od měření obranných výdajů pomocí HDP k plánování podle schopností není jen technokratickým vylepšením. Jde o změnu paradigmatu od politického účetnictví k funkční obraně. Česká republika má možnost stát se v tomto směru lídrem. Má relativně kompaktní ozbrojené síly, rostoucí obranný průmysl a alianci, která se více než kdy dřív zajímá o konkrétní schopnosti. V době, kdy bezpečnostní hrozby nejsou jen konvenční, ale i hybridní, kybernetické či ekonomické, je schopnost správně plánovat, hodnotit a přizpůsobovat obranu zásadní. Místo mantry o několika procentech bychom se měli začít ptát: jaké schopnosti máme, jaké potřebujeme a jak efektivně jich dosahujeme. Pro obranu republiky i důvěryhodnost v rámci NATO je to otázka přežití. Nejen politické, ale potenciálně i faktické.

Zdroj: PSP ČR, Avenir Suisse, Contemporary Security Policy, CSIS, BALCOR