Procesy pořizování vojenské techniky a systémů jsou v Česku často terčem kritiky kvůli délce trvání těchto akvizic. Podle bývalého vrchního ředitele Sekce vyzbrojování a akvizic Ministerstva obrany ČR (SVA MO) Lubora Koudelky je ale většina výtek neoprávněná – akviziční řízení musí totiž dodržovat zákon o zadávání veřejných zakázek, řadu vládních nařízení i interních předpisů resortu. V rozhovoru Lubor Koudelka popisuje, jak resort obrany usiluje o zrychlení postupů prostřednictvím digitalizace a úprav vnitřních směrnic, jak rostoucí inflace a poptávka po vojenském materiálu zvyšují ceny až o více než 10 procent ročně a proč se při nákupech – například u tanků Leopard 2A8 – nelze jednoduše srovnávat s ostatními zeměmi NATO. Vysvětluje také, že mediální tlak na transparentnost zakázek přináší vyšší administrativní zátěž a že největší překážkou efektivních akvizic dnes není byrokracie, ale nedostatek kvalifikovaného personálu.

Délka akvizičních procesů je v ČR často kritizována jako příliš zdlouhavá. Co podle vás často brzdí jejich realizaci?

Především je nutné konstatovat, že velmi často je tato kritika neoprávněná a také, že v mnoha případech není zdržení zapříčiněno vinou ministerstva obrany. V první řadě je třeba si uvědomit, že při akvizicích musíme dodržovat ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek a řadu dalších zákonů a nařízení vlády, které vyžadují celou řadu administrativních kroků a stanovují minimální lhůty pro jejich provedení. K tomu přistupují interní směrnice ministerstva, jejichž cílem je zabezpečit řízení a kontrolu akvizičních procesů. Naprostá většina zakázek, které řeší SVA MO je nadlimitního charakteru a máme spočítáno, že například nadlimitní otevřené řízení kvůli tomu zabere od obdržení požadavku minimálně 275 dní za předpokladu, že nedojde k žádnému zdržení, nadlimitní užší řízení vyžaduje nejméně 322 dní, zadávací postup na výjimku ze zákona minimálně 330 dní. V mnoha případech ovšem dochází ke zdržení například proto, že potenciální dodavatelé vyžadují dodatečné informace a také se zde projevuje konkurenční boj, kdy uchazeči zasílají námitky a někdy i podání k ÚOHS. Takové podání může akvizici zdržet o půl roku a někdy i více.

Dalším problémem je specifičnost námi pořizovaného materiálu a služeb, kde se nám nezřídka stává, že se nepřihlásí žádný uchazeč, nebo musí být uchazeči vyloučeni pro nesplnění podmínek a akviziční proces musí být opakován i s úpravou parametrů poptávaného materiálu.

Samostatnou kapitolou je pořizování složitých a technicky náročných systémů, kdy například sladění našich technických a operačních požadavků s reálnou možností jejich zabezpečení výrobcem může vyjednávání o smlouvě podstatně prodloužit. Současně se zde také významně projevují specifika pořizování takových systémů ze zahraničí – ať už přímo od výrobce, nebo i na úrovni vláda – vláda.

Určitě jsou ještě i další faktory, jako například zdržení dodávek kvůli odstraňování vad zjištěných při předepsaných zkouškách, kontrole jakosti, prodlení dodavatele a podobně. Důležité je, že k podstatným zdržením v akvizicích realizovaných SVA MO dochází ve skutečnosti spíše výjimečně a většinu akvizičních požadavků plníme v požadovaných lhůtách, byť se někomu mohou zdát dlouhé.

Jaké konkrétní kroky podniká SVA pro zrychlení zadávacích a schvalovacích procedur?

Této otázce se intenzivně věnujeme již několik let a budeme se věnovat nadále. Z výše uvedeného výčtu různých příčin zdržení je ovšem jasné, že MO může ovlivnit jen některé z nich. Například v oblasti legislativy jsou naše možnosti omezené, protože například zákon o zadávání veřejných zakázek je transpozicí evropských směrnic, ale i přesto se nám podařilo dosáhnout dílčích změn v náš prospěch. Rovněž se nám podařilo zjednodušit některé administrativní procesy vyžadované nařízením vlády.

Ministerstvo se soustředí především na úpravu našich vnitřních předpisů ve smyslu snižování administrativní náročnosti a zjednodušení procesů s cílem jejich urychlení. Průběžně vyhodnocujeme získané zkušenosti, analyzujeme procesy, hledáme úzká místa a možnou nápravu. Zahájili jsme rovněž práce na digitalizaci procesů, což by mělo rovněž přispět ke zkrácení lhůt především v přípravné fázi akvizic.

Dochází při dlouhých akvizičních procesech ke zdražení pořizované techniky? Pokud ano, o jaké částky se jedná?

Samozřejmě dochází. Tento trend tady byl vždy, ale výrazněji se to začalo projevovat po covidové pandemii kvůli inflaci a zejména po ruské agresi proti Ukrajině. Velmi výrazným způsobem vzrostla poptávka po vojenské technice a materiálu, na což výrobci samozřejmě reagovali zdražením, značně ale narostly i ceny vstupů, včetně surovin či polotovarů i kvůli jejich nedostatku.

Nelze říct, o jaké částky se jedná, liší se to případ od případu, velmi orientační kalkulační jednotka je 10 procent ročně, v řadě případů je to i více. Dnes je zcela běžné, že v dodavatelských víceletých smlouvách je uvedena takzvaná inflační doložka reflektující předpokládané zdražení v letech. Bez takové doložky často dodavatel není ochoten smlouvu vůbec uzavřít.

Jak se sekce vyrovnává s rostoucími cenami vojenské techniky v důsledku inflace, změn na trhu nebo geopolitického napětí?

Sekce vyzbrojování nehospodaří s finančními prostředky, jejich plánování je povinností uživatele, což je v naprosté většině případů AČR, v součinnosti se sekcí ekonomickou. Je povinností uživatele provést prvotní průzkum trhu a stanovit předpokládanou hodnotu zakázky a podle toho naplánovat finanční prostředky.

Sekce vyzbrojování a akvizic má povinnost před zahájením akvizice aktualizovat tyto průzkumy. Když zjistíme, že původní odhad již neodpovídá, musí uživatel rozhodnout, zda je schopen zajistit více finančních prostředků, anebo změnit svůj požadavek na množství nebo provedení požadovaného materiálu. Konečná cena je samozřejmě známa až po ukončení vyjednávání s potenciálním dodavatelem. Jedním z důležitých kroků, které provádíme v případě, že se nejedná o soutěž, je samozřejmě ověření, zda jde o cenu obvyklou nebo cenu tržní s cílem zabránit předražení zakázky. Nejzákladnějším pravidlem v této oblasti je, že nemůžeme realizovat veřejnou zakázku včetně uzavření smlouvy, pokud není zajištěno její financování.

Do jaké míry se při plánování nákupů zohledňuje životní cyklus techniky, včetně nákladů na provoz, údržbu a modernizaci?

Musím přiznat, že v této oblasti máme rezervy. Odhad nákladů životního cyklu je ze zákona možným ukazatelem ekonomické výhodnosti zakázky, ovšem ministerstvo má velmi omezené kapacity pro provádění těchto odhadů. Z tohoto důvodu se uplatňují jen u zásadních druhů vojenské techniky. Jakým způsobem a v jakém rozsahu bude zabezpečován životní cyklus pořizovaného majetku a jak bude finančně zabezpečen, není odpovědností SVA MO, ale primárně uživatele. Ten toto musí zohlednit při svém plánování a pokud to vyžaduje nějaké akvizice, například servisní smlouvu, pořízení náhradních dílů, munici a podobně, musí tuto akvizici naplánovat, finančně zabezpečit, specifikovat konkrétní požadavky a my pak zajistíme realizaci takových akvizic.

Protože si je ministerstvo vědomo, že v této oblasti máme rezervy, probíhají práce na vytvoření kapacit a nastavení systému a odpovídajících procesů ke komplexnímu řízení problematiky životního cyklu. Jde o velmi náročný úkol, jehož realizace bude ještě nějakou dobu trvat.

Nakupuje ČR za srovnatelné ceny jako ostatní státy NATO, nebo vnímáte určité rozdíly? Pokud ano, proč?

Na tuto otázku je složité odpovědět. V případech, kdy známe pořizovací ceny obdobného materiálu v zásadě ano. Jednoznačně a konkrétně odpovědět nelze z několika důvodů. Tím řekněme jednodušším důvodem je, že obvykle nejsou známy ceny těchto kontraktů, a pokud ano, jde o cenu kontraktu a rozhodně nejsou zveřejněny ceny jednotlivých položek a ani kompletní seznam, co všechno ta akvizice v sobě zahrnuje. Právě tím může docházet ke zdánlivým rozdílům v ceně obdobného materiálu pro zahraničního odběratele a pro nás.

Druhým, složitějším důvodem je, že v oblasti vojenské techniky není obvyklé, že každý stát pořizuje jednotné provedení, ale uplatňuje celou řadu svých národních požadavků na technické provedení. To samozřejmě výrazně ovlivní výslednou cenu, víc změn znamená dražší provedení techniky. Jako příklad může sloužit pořízení tanku Leopard 2A8, kdy základ pořizujeme za cenu, za kterou je pořizuje SRN, ovšem kvůli potřebě takzvané bohemizace, tedy například jiným komunikačním a informačním systémům musí výrobce tanky pro ČR technicky přizpůsobit, může dojít i k určitému zvýšení ceny. Roli hraje i doba, kdy byla technika pořízena, jednak kvůli meziročnímu růstu cen, jednak také proto, že doba, kdy byli někteří dodavatelé rádi za každou zakázku, je pryč. Dnes mají téměř jistotu, že když to neprodají nám, koupí to někdo jiný a můžou do jisté míry diktovat ceny.

To jsou některé z důvodů, proč je často velmi obtížné stanovit cenu obvyklou nebo tržní.

Jak velký tlak na vás vyvíjí potřeba urychleného přezbrojení armády v kontextu současného bezpečnostního prostředí?

Tlak je poměrně značný, například v letech 2022–2024 jsme úspěšně realizovali řadu urgentních nákupů. O potřebě přezbrojení se mluví už mnoho let, ale tento požadavek nebyl pokryt potřebnými finančními prostředky. Uzákonění obranných výdajů na 2 procentech a jejich další postupné navyšování nám umožnilo spustit celou řadu strategických a zvlášť významných projektů. Jedná se o techniku, která je složitá, drahá a kterou lze pořídit často pouze od zahraničního dodavatele. Realizace každé takové akvizice znamená velké zvýšení administrativní, časové a tím i personální náročnosti. Počet osob, které se na takových akvizicích podílejí, je mnohem vyšší než u běžných akvizic. Pokud u běžných akvizic byl například jeden kontraktační manažer v součinnosti s právníkem schopen zvládnout i několik zakázek ročně, v případě práce na tak náročné zakázce není schopen plnit jiné úkoly, a to často po dobu několika let. Pro nás je hlavním problémem nedostatek kvalifikovaného a zkušeného personálu, a to především z důvodu, že takových lidí není na trhu práce mnoho a platy ve státní správě nejsou příliš konkurenceschopné. Naštěstí zvýšení rozpočtu díky realizaci finančně náročných akvizic neznamenalo velké zvýšení počtu požadavků v kalendářním roce, jinak bychom byli nuceni realizaci některých méně důležitých akvizic z kapacitních důvodů odkládat.

Jaké jsou výhody a nevýhody nákupů prostřednictvím mezivládních dohod ve srovnání s otevřeným výběrovým řízením?

Soutěž je obecně považována za nejlepší způsob, jak dosáhnout co nejvýhodnější ceny, což se ne vždy ukazuje realitou, zejména pokud je konkurence na trhu velmi omezená. Což v řadě případů u námi pořizovaného materiálu bohužel platí. Hrozí i to, že se potenciální dodavatelé mohou domluvit například na nějaké ceně. Jsou případy, kdy se někdo přihlásí s nižší cenou, ovšem ti další možní dodavatelé již předem počítají, že se stanou subdodavateli a podobně. Možnosti zadavatele toto odhalit jsou dosti omezené. Navíc zde vždy hrozí podávání námitek, podání k ÚOHS a podobně v rámci konkurenčního boje, což akvizici vždy zdrží a prodraží, někdy dojde i k jejímu zmaření.

Mezivládní dohoda, tedy nákup vláda – vláda, má hlavní výhodu v tom, že garantem akvizice je vždy vláda dané země, i když dodavatelem je samozřejmě v naprosté většině případů konkrétní výrobce. Je předpoklad, že touto garancí bude zajištěno řádné plnění smlouvy a všech dalších souvisejících závazků. Nevýhodou je, že jen málo zemí je ochotno k takové akvizici přistoupit, některým to národní legislativa ani neumožňuje a je jen málo komodit, které lze touto cestou pořídit.

Zvyšuje tlak veřejnosti a médií na transparentnost nákupů administrativní zátěž a prodlužuje procesy? Pokud ano, jak to řešíte?

Nárůst požadavků na informace se podstatně zvýšil v posledním půlroce, ale zájem ze strany médií i veřejnosti je poměrně trvalý. Není neobvyklé, že zákon o svobodném přístupu k informacím využívají i firmy v rámci konkurenčního boje, kdy se dotazují na velmi specifické a konkrétní informace.

V souladu se zákonem se snažíme těmto dotazům vyhovět, což je naše povinnost, nicméně každý takový dotaz znamená zvýšení administrativní zátěže, protože musíme vyčlenit příslušného pracovníka ke zpracování odpovědi místo toho, aby se věnoval svým úkolům přímo souvisejícím s realizací obranných akvizic. A v mnoha případech mu to zabere dost času, třeba zrovna na úkor realizace zakázky, na které pracuje. Nezpůsobí to sice nějaké výrazné zdržení zakázky, ale je to práce navíc. Požadavky, které jsou svým charakterem velmi časově náročné a vyžadují práci značného počtu lidí, bychom v souladu se zákonem ale realizovali za úplatu, v těchto případech pak žadatelé svoje požadavky většinou zrevidují na bezúplatnou úroveň.

Vidíte do budoucna pro větší flexibilitu jako řešení decentralizaci akvizičních pravomocí, například směrem k jednotlivým složkám armády?

Především, SVA MO není jediným akvizičním pracovištěm MO, například nemovitá infrastruktura je realizována sekcí majetkovou MO, další akvizice realizují ve vlastní režii i Vojenská policie, sekce logistiky, sekce komunikačních a informačních systémů a zakázky malého rozsahu jednotlivé složky či útvary resortu MO.

Decentralizace jako vhodný způsob snížit zatížení hlavních akvizičních pracovišť, jako je SVA MO, byla identifikována a realizována již před několika lety, kdy například některé zakázky do výše 100 milionů korun jsou zadávány právě agenturami logistiky nebo KIS. Tento proces nadále pokračuje, v současné době se zavádí praxe, kdy SVA MO uzavře centrálně například rámcovou dohodu nebo dodavatelskou smlouvu a předá ji k vlastní realizaci třeba agentuře logistiky, která pak v rámci dohody nebo smlouvy zadává objednávky, provádí fakturace a podobně. Tím se u centrálních pracovišť uvolní personální kapacita pro realizaci dalších požadovaných akvizic.

Jak se promítá do systému nákupů koncepce výstavby armády a stanovené alianční cíle (CT)?

Koncepce výstavby armády samozřejmě mimo jiné reflektuje přidělené alianční cíle, i když samotný dokument je pouze rámcového charakteru a stanovuje především schopnosti, kterých má armáda v určitém čase dosáhnout. Samozřejmě, dosažení určité schopnosti téměř vždy zahrnuje určitou akvizici. Konkrétní potřeba akvizic vyplyne z koncepčních a analytických prací příslušných organizačních celků GŠ AČR v součinnosti s dalšími složkami MO. Identifikovaná akviziční potřeba se poté musí naplánovat, nejprve zpravidla ve střednědobém plánu a poté již konkrétně v akvizičním plánu.

SVA MO a další centrální akviziční pracoviště jsou pak realizátory těchto akvizic, nicméně mají podíl a svoje úkoly i v plánovací fázi, zejména musíme posoudit, zda jsou představy uživatele o rozsahu, termínu realizace, možnosti dodávek v čase a odhad finančních nákladů realizovatelné a reálné, současně je třeba také stanovit termín, kdy musíme obdržet specifikaci, tedy detailní požadavek AČR, aby mohla být akvizice realizována v požadovaném termínu.

Tento systém funguje již dlouhodobě, nyní se soustředíme hlavně na jeho digitalizaci a tím jeho zrychlení a zjednodušení.

Velmi často je resort kritizován za to, že přemrštěné ceny neodpovídají realitě trhu. Děláte si průzkumy trhu, aby resort nevydával peníze zbytečně?

Průzkum trhu je nedílnou součástí specifikace na požadovaný majetek, to je základní pravidlo uplatňované v rámci MO. Dalším zásadním opatřením, jak předcházet předraženým akvizicím, je posuzování ceny obvyklé, nebo ceny tržní, pokud možno cestou akreditovaného znalce. Problémem je někdy takového znalce kvůli velmi specifickému materiálu najít, pak musíme přistoupit k posouzení expertní komisí.

Kritika bohužel často vychází z neznalosti komplexnosti problematiky pořizování vojenského materiálu. My se snažíme vždy zajistit materiál jako systém, tedy pořídit jej jako funkční celek, nenakupovat jednotlivé komponenty. Když vezmu za příklad ruční zbraně, nakupujeme je ve vojenské specifikaci, jako systém, to jest s veškerým příslušenstvím, včetně optiky, zaměřovačů, s náhradními díly, se soupravami pro zbrojíře a podobně. Tím přechází záruka, případně reklamační řízení a řešení případných problémů na jednoho dodavatele, a to zjednodušuje celý proces a administrativní zátěž. Je tím také zajištěno, že systém jako celek bude funkční, komponenty interoperabilní a systém bude mít požadované takticko-technické vlastnosti. Protože dodavatel obvykle není výrobcem všech požadovaných komponent, přebírá na sebe riziko za jiné výrobce, a to si samozřejmě nechá zaplatit. Z tohoto pohledu pak srovnání cen s civilním trhem nemůže obstát.

Také je potřeba si uvědomit, že nakupujeme specifickou produkci, kde je možných dodavatelů na trhu omezené množství, nebo pouze jeden, což také ceny ovlivňuje. Samozřejmě svou roli hrají i již zmíněné faktory ovlivňující nárůst cen.

Není výjimkou, že zakázku z důvodu nepřijatelně vysoké nabídkové ceny zrušíme, to má ale zásadní negativní dopad na požadované schopnosti, protože potřebný materiál armáda do vybavení nedostane v požadovaném čase.

Ministerstvo obrany je často kritizováno, že konečné ceny neodpovídají například původně předpokládaným nákladům. To může být způsobeno mnoha faktory (růst cen a podobně), ale také dochází k situacím, kdy uživatel ještě v průběhu vyjednávání změní a rozšíří své požadavky, mimo jiné s ohledem na zkušenosti z války na Ukrajině nebo z důvodu pořizovat co nejmodernější a nejkvalitnější techniku a materiál.

No a někdy jednoduše musíme přistoupit na požadovanou cenu, protože námi poptávaný materiál nikdo levněji nenabídne.

V poslední době rezonuje nákup nových polních kuchyní, který je často označován za předražený. Máte jako sekce ještě jiné možnosti, jak ověřit reálnou cenu?

O polních kuchyních toho bylo řečeno a napsáno již moc. Zaznamenal jsem názory, že někdo by tu kuchyň poskládal za poloviční cenu. To je sice možné, ale nikdo nám takovou cenu v soutěži nenabídl. Ano, kuchyně nebyly právě levné, ale vybrána byla nejnižší nabídka v otevřené soutěži.

Také je potřeba si uvědomit, že se nejednalo o komerční výrobek, kterých je na trhu několik od různých výrobců. Kuchyně musí splňovat zadané technické parametry a dodavatel je musí prakticky vyvinout. Jaké komponenty, od jakých subdodavatelů použije, je na něm, musí ale splňovat požadované parametry. Také odpovídá za celkovou funkčnost a nese záruku za kuchyň jako celek.

Z hlediska možnosti srovnání cen – těžko srovnávat něco, co v požadované specifikaci a konfiguraci na trhu není a ani nebylo předtím pořizováno. A jak jsem již uvedl – MO mělo na výběr buď akceptovat nabídku, která je výsledkem soutěže a potřebné kuchyně pořídit, nebo zakázku zrušit, pak by armáda byla bez kuchyní.