Český stát může být napaden, aniž by mu někdo vyhlásil válku. Může být destabilizován bez jediného nepřátelského tanku na svém území a může ztrácet schopnost rozhodovat, komunikovat či zásobovat obyvatelstvo, aniž by nastal okamžik, o němž lze jednoduše říci: právě teď začala krize. Odpovídá tedy ústavní bezpečnostní architektura České republiky ještě charakteru krizí 21. století?

Odpověď není jednoduché ano, ani ne. Většinu hybridních a komplexních krizí lze zvládnout bez změny Ústavy České republiky. Právní řád poskytuje značný prostor pro prevenci, budování odolnosti, kybernetickou bezpečnost, ochranu kritické infrastruktury, činnost zpravodajských služeb, strategickou komunikaci i koordinaci státních institucí. Problém vzniká ve chvíli, kdy běžné pravomoci státu přestávají stačit, ale situace ještě jednoznačně nedosáhla intenzity, pro kterou byly vytvořeny současné krizové stavy. Právě prostor mezi mírem a krizí může být pro moderního protivníka nejzajímavější.

Krize jako proces, nikoli jako jedna událost

Český ústavní bezpečnostní systém vznikal v době, kdy bylo možné relativně jasně rozlišovat mezi normálním a mimořádným stavem, vnitřním a vnějším ohrožením či mírem a válkou. Současné bezpečnostní prostředí však tyto hranice stále více rozmazává.

Hybridní působení nemusí mít podobu jedné mimořádné události. Může jít o dlouhodobý proces tvořený množstvím zdánlivě oddělených incidentů: kybernetickými útoky, sabotážemi infrastruktury, manipulací informačního prostředí, ekonomickým nátlakem, útoky na dodavatelské řetězce, narušováním navigačních a komunikačních systémů nebo operacemi zpravodajských služeb. Každý incident může samostatně působit jako technický problém, trestný čin nebo lokální bezpečnostní událost. Teprve jejich propojení může vytvořit strategický útok.

Komplexní krize navíc nemusí mít žádného konkrétního protivníka. Blackout se může propojit s kybernetickým incidentem, povodní, epidemií, narušením zásobování a informační panikou. Stát pak neřeší několik samostatných problémů, ale nový systémový problém vzniklý jejich vzájemným působením.

Tradiční krizové řízení hledá událost, pachatele a okamžik překročení určitého prahu. Moderní protivník se naopak může snažit, aby tento práh nikdy viditelně nepřekročil. Stát tak může vědět, že proti němu probíhá koordinovaná nepřátelská operace, ale její jednotlivé projevy mohou být příliš slabé na to, aby umožnily aktivovat nejsilnější nástroje krizového řízení.

Mezera mezi běžným režimem a nouzovým stavem

Český systém zná stav nebezpečí, nouzový stav, stav ohrožení státu a válečný stav. Vedle toho existují běžné pravomoci ministerstev, bezpečnostních sborů, zpravodajských služeb, NÚKIB, ozbrojených sil a dalších institucí. Slabina může spočívat v tom, že mezi běžným fungováním státu a nouzovým stavem neexistuje obecný celostátní mezistupeň pro situaci, která už překračuje možnosti rutinního resortního řízení, ale ještě nemusí odůvodňovat vyhlášení nouzového stavu.

Představme si dlouhodobou koordinovanou kampaň tvořenou kybernetickými útoky proti infrastruktuře, sabotážemi, narušováním komunikací, manipulací veřejnosti a útoky na dodavatelské řetězce. Žádný jednotlivý incident nemusí být katastrofální, jejich kumulativní efekt však může postupně oslabovat schopnost státu fungovat. Stát pak stojí před nepříjemnou volbou: pokračovat v režimu běžných kompetencí a riskovat pomalou a roztříštěnou reakci, nebo vyhlásit nouzový stav a použít mimořádně silný nástroj na situaci, jejíž intenzita nemusí být veřejnosti dostatečně srozumitelná. Hybridní protivník může tuto asymetrii využívat. Nemusí krizový systém porazit. Stačí jej přimět buď k nedostatečné reakci, nebo naopak k reakci, která sama začne vytvářet politický, společenský a právní konflikt.

Hybridní útok může zasáhnout i legitimitu obrany

Cílem hybridního působení nemusí být pouze fyzická nebo ekonomická škoda. Strategickým cílem může být také přimět demokratický stát k reakci, která poškodí jeho vlastní legitimitu. Demokratický stát je omezen právem – a správně. Nemůže svévolně omezovat základní práva, vypínat komunikační platformy nebo přesouvat pravomoci mezi institucemi pouze proto, že vláda určitou situaci označí za hybridní hrozbu. Právní stát musí zůstat právním státem i v době krize.

Proto je nebezpečné hledat řešení pouze v rozšiřování pravomocí exekutivy. Stejně problematická je však představa, že právní architektura vytvořená pro jiný typ krizí automaticky postačuje i v prostředí, kde se hranice mezi vojenskými a nevojenskými prostředky, vnitřní a vnější bezpečností či mírem a konfliktem stále více stírají. Modernizace bezpečnostního systému proto nemá být soutěží o více moci, ale hledáním rovnováhy mezi akceschopností státu a kontrolou této akceschopnosti.

Většinu problémů lze řešit bez změny Ústavy

Kvůli hybridním hrozbám není nutné automaticky přepisovat českou Ústavu. Velká část potřebných opatření se nachází pod ústavní úrovní. Zákonem lze rozvíjet odolnost kritické infrastruktury, kybernetickou bezpečnost, systém detekce a vyhodnocování hybridního působení, strategickou komunikaci, ekonomickou bezpečnost, meziresortní koordinaci i roli Ústředního krizového štábu. Také koncept celospolečenské obrany – whole-of-society či Total Defence – sám o sobě novou Ústavu nevyžaduje.

Existují však tři oblasti, které si zaslouží zvláštní pozornost. První je již zmíněný celostátní mezistupeň mezi běžným režimem a nouzovým stavem. Druhou představují spouštěcí podmínky mimořádných stavů. Současný systém přirozeně pracuje s intenzitou a bezprostředností ohrožení, zatímco hybridní působení může být kumulativní. Jednotlivé incidenty nemusí kritickou hranici překročit, jejich koordinovaný souběh však může schopnost státu zásadně narušit. Třetí oblastí jsou ozbrojené síly a článek 43 Ústavy. Ten vznikal v době, kdy bylo snazší rozlišovat mezi vojenskou operací, kolektivní obranou, mírovou operací či záchrannou akcí. Hybridní konflikt však může vyžadovat rychlou vojenskou spolupráci například při ochraně strategické infrastruktury, rozsáhlé protidronové ochraně nebo reakci na koordinované sabotáže. Otázkou je, zda procedury vytvořené na konci 20. století odpovídají rychlosti a nejednoznačnosti současného konfliktu.

Hybridní hrozba nesmí být univerzální omluvenkou

Pojem „hybridní hrozba“ je zároveň právně nebezpečný, pokud není přesně vymezen. Pokud by někdy vznikl nový krizový mezistupeň nebo jiný spouštěcí mechanismus, nemůže stát jednoduše získat mimořádné pravomoci jen proto, že vláda určitou situaci označí za hybridní hrozbu.

Rozhodující musí být objektivizovatelné účinky působení: jeho intenzita, soustavnost, koordinovanost, kumulativní dopad a ohrožení základních funkcí státu, kritické infrastruktury, ústavního systému či demokratických institucí. Použití mimořádných pravomocí musí být vždy časově omezené, přezkoumatelné a pod kontrolou Parlamentu a soudů. Platí jednoduchá zásada: čím rychlejší pravomoc stát získá, tím kvalitnější musí být její kontrola.

Zvláštní opatrnost je nutná v informačním prostoru. Hybridní působení může prostřednictvím informací destabilizovat společnost, polarizovat ji nebo oslabovat důvěru ve stát. Z toho však nevyplývá, že stát potřebuje novou ústavní pravomoc rozhodovat, které informace jsou přípustné.

Listina základních práv a svobod již umožňuje za přesně stanovených podmínek některá práva zákonem omezit. Klíčový je proto kvalitní zákonný základ, proporcionalita zásahu, procesní záruky a nezávislý přezkum. Improvizované zásahy během krize mohou snadno poškodit důvěru veřejnosti a naplnit jeden z cílů hybridního působení: vyvolat spor o to, zda stát pod záminkou bezpečnosti nezačal omezovat vlastní občany.

Ústavní chirurgie místo ústavní revoluce

Česká republika by měla nejprve maximálně využít prostor, který současný ústavní pořádek poskytuje: zpřesnit krizovou legislativu, meziresortní koordinaci, systém reakce na hybridní působení, propojení zpravodajského varování s politickým rozhodováním, ochranu kritické infrastruktury, pravidla pro zásahy v informačním prostředí a parlamentní kontrolu mimořádných opatření. Teprve tam, kde tento prostor skutečně narazí na ústavní hranici, má smysl diskutovat o změně ústavního rámce.

Pokud by se ukázalo, že podústavní řešení nestačí, mohou být předmětem debaty tři omezené změny. První představuje celostátní krizový mezistupeň pod nouzovým stavem. Umožňoval by omezenější katalog opatření, byl by časově limitovaný a podléhal parlamentní kontrole. Jeho smyslem by nebylo usnadnit vyhlašování mimořádných stavů, ale zabránit používání nouzového stavu tam, kde postačuje slabší nástroj. Druhou možností je úprava spouštěcích podmínek tak, aby právní rámec explicitně pracoval s koordinovaným, soustavným a kumulativním působením. Stát by přitom nemusel předem definitivně prokázat, kdo jednotlivé incidenty řídí. Atribuce může trvat týdny či měsíce, zatímco obranné rozhodnutí musí být někdy přijato během hodin nebo dnů. Třetí oblastí je článek 43 Ústavy a možnost časově omezeného rozhodování o některých formách nasazení českých či spojeneckých ozbrojených sil při ochraně státu a kritické infrastruktury proti hybridnímu působení. Takový mechanismus by však musel být spojen s okamžitou informační povinností vůči Parlamentu a s jeho možností rozhodnutí vlády zrušit. Ve všech případech platí, že nová pravomoc bez nové kontroly by nebyla modernizací bezpečnostního systému, ale změnou rovnováhy moci.

Skutečným testem je krize, u níž nevíme, zda už začala

Český bezpečnostní systém se již posouvá směrem k větší odolnosti. Nová právní úprava kritické infrastruktury pracuje s odolností poskytovatelů základních služeb a s meziodvětvovými i přeshraničními závislostmi. Akční plán k Národní strategii pro čelení hybridnímu působení na roky 2026–2027 pak staví na odolnosti společnosti, infrastruktury a státu, celostním přístupu a schopnosti adekvátní reakce.

Moderní bezpečnost nezačíná vyhlášením krizového stavu. Začíná dlouho před ním. Energetika, telekomunikace, veřejná správa, bankovní systém, doprava a informační infrastruktura musí být schopny útok absorbovat, adaptovat se a pokračovat v činnosti.

Odolnost však není absolutní. Každý systém má hranici, za níž již nestačí šok absorbovat a musí změnit režim svého fungování. Právě tento okamžik musí české právo umět popsat. Budoucí krize nemusí začít explozí. V pondělí může vypadnout informační systém, v úterý přijde útok na nemocnici, ve středu se naruší železniční doprava, ve čtvrtek se rozšíří manipulované informace o nedostatku paliv a v pátek někdo poškodí energetickou infrastrukturu. Každou událost lze vysvětlovat samostatně. Teprve později může být zřejmé, že stát nebyl vystaven sérii izolovaných krizí, ale jedné koordinované operaci. Pak bude rozhodující otázka: kdo směl včas rozhodnout, podle jakého zákona, s jakými pravomocemi a pod jakou kontrolou? Pokud na ni neumíme odpovědět před krizí, budeme pravidla vytvářet během ní.

Česká republika proto nepotřebuje novou Ústavu kvůli každému dronu, kybernetickému útoku či dezinformační kampani. Nepotřebuje ani permanentní krizový režim a neurčitou pravomoc vlády zasahovat proti čemukoli označenému za hybridní hrozbu. Potřebuje však vědět, co udělá v okamžiku, kdy množství malých incidentů vytvoří jeden velký strategický problém. První fází proto nemá být velká ústavní reforma. Česká republika by měla nejprve prostřednictvím cvičení a krizových scénářů zjistit, kde současný systém skutečně přestává fungovat. Pokud se potvrdí mezera mezi běžným režimem a nouzovým stavem, problém kumulativního hybridního působení a nedostatečná pružnost některých rozhodnutí týkajících se vojenských schopností, pak má smysl diskutovat o úzce vymezené změně ústavního zákona o bezpečnosti České republiky a případně článku 43 Ústavy. Skutečně odolný demokratický stát totiž není ten, jehož vláda může v krizi všechno. Není to ani stát, jehož vláda nemůže téměř nic. Je to stát, který přesně ví, co může udělat, kdy to může udělat, proč to může udělat – a kdo jej může zastavit.